인천광역시  전통시장 및 상점가 지원에 관한  조례 일부개정조례안 심사보고서

2022.3.25.(금)

산업경제위원회

1. 심사경과

가. 제안일자: 2022. 3. 10.

나. 제 안 자: 조성혜 의원 외 7인 발의

다. 회부일자: 2022. 3. 11.

라. 상정일자: 제278회(임시회) 제4차 산업경제위원회(2022.3.25. 상정·의결)

○ 제안설명: 조 성 혜 의원

○ 검토보고: 이 동 우 산업경제수석전문위원

○ 심사결과: 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2에 따른 공유재산 사용·수익허가 및 대부계약 갱신 횟수, 기간 등을 조례에 명확히 규정하고자 함

나. 주요골자

❍ 공유재산의 사용·수익허가 또는 대부계약 갱신 등을 규정함    (안 제9조)

3. 전문위원 검토보고 요지

❍ 본 개정안은 2018. 12. 11일 개정된「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2에 따라 지방자치단체에 위임된 공유재산의 사용·수익허가 및 대부계약에 관한특례 규정을 조례에 반영하여 인천시 소유의 공유재산 사용·수익 허가 또는 대부계약의 갱신 횟수와 기간, 조건에 관한 사항을 명확히 하고자 하는 것임

① 공유재산 사용·수익허가 또는 대부계약 갱신 횟수와 기간

(안 제9조 제1항, 제2항)

❍ 본 개정안은「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제17조의2 제2항 및 제3항에 따라 지방자치단체 조례에 위임된 공유재산 사용·수익허가 또는 대부계약의 갱신 횟수와 기간(조건 등)에 관한 사항을 규정하고 있는 바,

제17조의2(공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 특례) ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용ㆍ수익허가 또는 대부를 받은 자가 사용ㆍ수익허가조건 또는 대부조건에 합의하는 경우에는 5년 단위로 사용ㆍ수익허가 또는 대부계약을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신 횟수 및 조건 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

③ 지방자치단체의 장은 수의계약의 방법으로 사용ㆍ수익허가 또는 대부한 경우에는 사용ㆍ수익허가기간 또는 대부기간이 끝나기 전에 사용ㆍ수익허가 또는 대부계약을 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신하는 기간은 갱신할 때마다 제1항에 따른 사용ㆍ수익허가기간 또는 대부기간을 초과할 수 없으며, 갱신기간 및 조건 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

❍ 안 제9조 제1항은 동 특별법 제17조의2 제1항에 따른 사용·수익허가 또는 대부를 받은 자(일반입찰 등 수의계약의 방법이 아닌 사용·수익허가 또는 계약 방식의 경우)는  5년 단위  3회 이내(총 15년이내)로 허가 또는 계약 갱신을 할 수 있음을 규정하고 있음.

안 제9조 제2항은 수의계약의 방법으로 사용·수익허가 또는 대부한 경우에 사용·수익허가 또는 대부계약을 갱신 신청할 수 있으며, 갱신기간은 동 특별법 제17조의2 제1항의 기간(10년이내)을 초과할 수 없음을 규정하고 있음.

구분	갱신
	수의계약 방식이 아닌 경우		수의계약
	기간	횟수	기간
공유재산 및 물품관리법	5년	1회	5년
부산광역시	5년	2회	10년
광주광역시		1회	5년
세종특별자치시	5년	4회	10년
제주특별자치도		4회	5년
인천광역시	5년	3회	10년

② 군·구 조례와 상충 여부 및 적정한 갱신 횟수와 기간에 대하여 검토 필요

❍ 인천 중구 등 7개 군·구에서 제정한「전통시장 및 상점가 지원에 관한 조례」에도 공유재산 사용·수익허가 또는 대부계약의 갱신에 대한 근거 규정을 두고 있으나 갱신 횟수와 기간은 본 개정안과 상이함

구분		갱신
		수의계약 방식이 아닌 경우		수의계약
		기간	횟수	기간
인천광역시		5년	3회	10년
	중구		1회	5년
	미추홀구		1회	5년
	남동구		1회	5년
	부평구		갱신할수있음	5년
	계양구		규정없음	5년
	서구	5년	1회	5년
	강화군		1회	5년

❍ 인천의 전통시장 및 상점가에는 먼저, 시 소유 공유재산인 지하도상가가 있고, 군·구 소유 공유재산인 소래포구 전통어시장과 강화풍물시장(각각 전통시장 중 공설시장에 해당)이 있으며, 나머지 전통시장, 일반상점가, 골목형상점가는 사유재산임. 따라서 지하도상가는 시 조례가 적용되고, 공설시장에는 군·구 조례가 각각 적용되고 있는 바, 인천에서 본 개정안이 적용될 전통시장 및 상점가는 현재 지하도상가가 유일함

구분		갱신
		수의계약 방식이 아닌 경우		수의계약
		기간	횟수	기간
부산광역시		5년	2회	10년
	강서구	5년	1회	5년
	금정구		1회	10년
	기장군	5년	1회	10년
	남구	5년	1회	10년
	동구		1회	5년
	동래구		2회	10년
	부산진구	5년	1회	5년
	사상구		1회	5년
	사하구		2회	5년
	서구	5년	1회	5년
	연제구		1회	5년
	수영구		1회	5년
광주광역시			1회	5년
	남구	5년	한정없음	10년
	동구	5년	1회	5년
	북구	5년	한정없음	10년
	서구	5년	1회	10년

그러므로 시(광역자치단체) 조례와 군·구(기초자치단체) 조례가 공유재산 사용·수익 허가 또는 대부계약의 갱신 횟수와 기간을 다르게 정하고 있다 하여, 시와 군·구 조례가 상충될 소지는 없다고 사료됨. 참고로 부산, 광주 등 타 광역자치단체의 경우에도 시(광역자치단체)와 군·구(기초자치단체) 간 갱신 횟수와 기간이 다르게 규정되어 있음

❍ 다만, 본 개정안의 공유재산 사용·수익허가 및 대부계약의 갱신 기간 및 횟수에 대해 조정이 필요하다는 주관부서(건설심사과)의 의견(붙임2)이 접수되었기에 이에 대한 집행부서의 설명이 필요함

③ 공유재산 사용·수익허가 또는 대부계약의 갱신 조건

(안 제9조 제3항)

❍ 안 제9조 제3항에서는 공유재산의 사용·수익허가의 갱신 조건은 당초 허가 조건으로 하고 대부계약의 갱신 조건은 시장과 대부를 받은 사람과의 계약으로 정하도록 규정하고 있는 바, 공유재산 대부계약의 다양한 유형과 환경 조건을 고려하여 당사자 간 계약으로 정하도록 한 것으로 이해됨. 다만, 갱신 전 계약내용의 적정성 여부에 대한 고려가 필요할 것으로 보이는데 이에 대한 집행부의 설명이 필요함

(계약으로 정한 타시도 사례) 부산(시,금정구,동구,사하구,서구,연제구), 광주(시,동구), 인천(남동구, 계양구)

붙임 1		「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」 제17조의2에 대한 시·도 조례 적용 현황

구 분		갱신
		수의계약 방식이 아닌 경우		수의계약	갱신조건
		기간	횟수	기간
전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 제17조의2		5년	조례로 정함	조례로 정함	조례로 정함
		②항		③항	②항, ③항
부산광역시		5년	2회	10년	계약으로 정함
	강서구	5년	1회	5년	법제17조의2제5항*을 준수한자
	금정구		1회	10년	계약으로 정함
	기장군	5년	1회	10년	법제17조의2제5항을 준수한자
	남구	5년	1회	10년
	동구		1회	5년	계약으로 정함
	동래구		2회	10년
	부산진구	5년	1회	5년
	사상구		1회	5년
	사하구		2회	5년	계약으로 정함
	서구	5년	1회	5년	계약으로 정함
	연제구		1회	5년	계약으로 정함
	수영구		1회	5년	법제17조의2제5항을 준수한자
광주광역시			1회	5년	계약으로 정함
	남구	5년	한정없음	10년
	동구	5년	1회	5년	계약으로 정함
	북구	5년	한정없음	10년
	서구	5년	1회	10년
세종특별자치시		5년	4회	10년
제주특별자치도			4회	5년	도지사가 따로 정함
인천광역시(개정안)		5년	3회	10년	(사용·수익 허가 갱신 조건)은 당초 허가 조건으로, (대부계약의 갱신 조건)은 계약으로 정함
	중구		1회	5년
	미추홀구		1회	5년	법제17조의2제5항을 준수한자
	남동구		1회	5년	계약으로 정함
	부평구		갱신할수있음	5년	법제17조의2제5항을 준수한자
	계양구		규정없음	5년	계약으로 정함
	서구	5년	1회	5년	법제17조의2제5항을 준수한자
	강화군		1회	5년

* 법 제17조의2(공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 특례)  ⑤ 제1항부터 제3항까지에 따라 사용ㆍ수익허가를 받은 자(「공유재산 및 물품 관리법」 제27조에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제외한다)는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 되며, 제1항부터 제3항까지에 따라 대부를 받은 자는 대부받은 일반재산을 전대해서는 아니 된다.

붙임 2		주관부서 의견서(소상공인정책과)

의원입법 초안에 대한 의견서
제명	인천광역시 전통시장 및 상점가 지원에 관한 조례 일부개정조례안
발의의원	조성혜 의원
주요검토 항목	검토내용	유	무	검토내용	유	무
	1. 입법의 필요성 2. 재정지출 등 예산사항 포함 여부 3. 부패영향평가 및 규제사무 등 사전 심의 필요여부 4. 관련부처 승인필요	○	○ ○ ○	5. 상위법 위반여부 6. 다른 조례와 상충여부 7. 민원․갈등가능성 8. 조직․인력 변경여부 9. 기타 필요사항		○ ○ ○ ○ ○

1. 검토의견

○「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」제17조의2에 따른 공유재산사용·수익허가 및 대부기간의 갱신횟수 등을 조례에 규정하는 것으로 법령상 문제는 없으나, 공유재산 사용·수익 갱신 횟수와 일부조항에 대한 검토 필요.

2. 예상되는 문제점〈건설심사과 의견〉

○ 사용·수익 허가 갱신 횟수 3회는 형평성 등을 위하여 타시도 사례를 참고할 필요가 있음.

○ 법 제17조의2제2항과 제3항에서 갱신의 조건을 조례로 정하도록 하였음에도 조례에서 이를 다시 계약으로 정하도록 하는 것은 타당하지 않으며, 현재 사용·수익 허가는 계약사항이 아님에도 계약으로 정하게끔 명시되어 문제의 소지가 있어 보임.

3. 조별 검토의견

조 번호	검토내용	제출의견(수정안)
제9조①	법 제17조의2제2항에 따른 사용·수익허가 및 대부계약 갱신은 5년 단위로 3회 이내에서 할 수 있다.	조정 필요
제9조③	제1항 및 제2항에 따른 사용·수익허가 및 대부계약 조건은 시장과 사용·수익허가를 받은 자 또는 대부를 받은 자 간의 계약으로 정한다.	삭제

붙임 3		공유재산 및 물품 관리법 발췌

□ 공유재산 및 물품 관리법 ( 약칭: 공유재산법 )

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.

7. “사용ㆍ수익허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다.

8. “대부계약”이란 제5조제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다.

제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다

1. 부동산과 그 종물(從物)

2. 선박, 부잔교(浮棧橋), 부선거(浮船渠) 및 항공기와 그 종물

3. 공영사업 또는 공영시설에 사용하는 중요한 기계와 기구

4. 지상권ㆍ지역권ㆍ전세권ㆍ광업권과 그 밖에 이에 준하는 권리

5. ∼ 8. 생략

제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.

② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다.

1. 공용재산

지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

2. 공공용재산

지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

3. 기업용재산

지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산

4. 보존용재산

법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산

③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다.

4. 질의 및 답변요지

❍ 본 조례안을 규정하는 법률이 있나?

⇒(본부장) 지하도상가 규정은 공유재산법을 따르게 되어있음.  대부기간은 일반법인 공유재산법에 의해 적용됨. 공유재산법의 특별법적 지위에 있는 전통시장 및 상점가 법이 개정됨. 개정조례안은 특별법 조항에 의해 따로 조례로 규정할 수 있음.

❍ 지하도상가 시행규칙을 보면 허가기간은 양수일로부터 10년까지로 한다는데 이 규칙을 전부 바꿔야 하는 것이 아닌가?

⇒(본부장) 지하도상가는 부칙 등을 변경하지 않는다 하더라도 현행 조례에‘구체적인 사항에 대한 갱신은 계약에 따른다’ 라고  되어있기 때문에 그에 따라 정하면 된다고 판단함.

❍ 지하도상가에서 가장 문제가 되는 것이 전대 양도 양수 금지인데, 하나의 조례로 규정해야 하는 것이 아닌가?

⇒(본부장) 조례개정과는 관련 없다고 봄. 문제가 되는 부분이 대부기간과 갱신 횟수를 정하고 있는 부분인데, 현행 법률상으로도 위법이라고 되어있는 양도, 양수, 임차권에 대한 부칙을 조례에서는 풀고 있기 때문에 관계가 없음.

❍ 시로부터 임대를 받아서 직접 사업을 하고 있는 분들이 몇%나 되나?

⇒(본부장) 임대차는 36.7%, 전대 비율은 56%정도임.

❍ 나머지는?

⇒(본부장) 휴업, 공실 상태가 12.7% 정도임.

❍ 한 사업자에게 30년 가까운 기간을 주니까 특혜 시비가 나오는데, 직접 경영하는 자에게만 혜택을 주기 때문에 큰 특혜는 아니라고 생각함. 기간을 15년으로 해줄 수 있지 않나?

⇒(본부장) 가능함.

❍ 기존의 10년은 어떻게 되나? 앞으로 10년을 봐야하나?

⇒(본부장) 10년은 최초계약 당시의 최장 기간임. 기간이 만료되면 갱신 시점에 다시 정할 수 있음.

❍ 조례에 의해 10년 계약을 해주고 있는데?

⇒(본부장) 새로 계약하는 사람의 경우임. 기존 임대는 갱신 기간 위주로 봐야 할 것임.

❍ 상위법으로 전통시장 상점가 특별법을 만들었음. 그 법을 준용해서 상인들에게 최소한의 기회를 줘야하지 않은가 하는 것이 이 조례안의 취지라고 생각함. 이 조례안에 관련된 이의제기가 없나?

⇒(본부장) 이의제기는 없음.

❍ 특혜라고 볼 수 있기 때문에 말씀드리는 것임.

⇒(본부장) 본 조례안의 적용 대상은 시 소유인 지하도상가에만 적용이 되겠지만 구체적인 내용을 보면 시와 직접 임대차계약을 하고 있는 사람의 경우 직접 적용이 되지만 직접 임대차 이후의 사람들은 본 조례와는 상관이 없음.

❍ 앞으로 지하도상가 관련 업무가 일자리경제본부 소관이 되나 아니면 그대로 건설교통위원회에서 하게 된 것인가?

⇒(본부장) 그 부분은 일자리경제본부장으로서 드릴 말씀이 없음. 전체적인 시의 업무 조직, 분장, 부서 간의 협의사항이라고 생각함.

❍ 업무이관 문제를 명확히 해야 할 것임.

⇒(본부장) 전체적인 전통시장 및 상가라는 관점에서는 저희가 담당하는 것이 맞는데, 지하도 상가라고 한다면 검토할 여지가 있음.

❍ 이 조례를 적용할 부분에서 충돌소지가 있지 않나?

⇒(본부장) 조례 적용 대상과 소관부서 업무 처리는 별도라고 생각함.

❍ 인천의 특수성을 감안해서 지하도상가만이라도 생업에 종사할 수 있도록 많은 관심을 갖고 협조를 해주는 것이 좋지 않나 생각함. 그 부분을 상위법에 입각해서 정하는 것 보다는 인천시 자체적으로도 할 수 있는 방법이 없나 검토해주시기 바람.

❍ 시설로 보느냐 시장으로 보느냐의 차이임. 시장으로 보면 활성화가 목적인데 시설로 보면 안전이 목적임. 이번에 조례가 바뀌었으니까 일자리경제본부에서 업무가 과중하겠지만 지하도상가가 중심상권에 있으면서도 쇠락의 길을 걷고 있기 때문에 활성화 될 수 있도록 노력해주시길 바람.

5. 토론요지

가. 찬 성: 임동주, 김병기, 김종득, 노태손, 안병배 위원

나. 반 대: 없음

6. 심사결과

❍ 원안가결(재석위원: 5명,  찬성 : 5명)

7. 기타 사항

❍ 특이사항 없음

붙임 1. 인천광역시 전통시장 및 상점가 지원에 관한 조례 일부개정조례안 1부.  2. 신·구 조문 대비표 1부.  끝.

붙임 1

인천광역시조례 제    호

인천광역시 전통시장 및 상점가 지원에 관한 조례 일부개정조례안

인천광역시 전통시장 및 상점가 지원에 관한 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제9조부터 제11조까지를 각각 제10조부터 제12조까지로 하고, 제9조를 다음과 같이 신설한다.

제9조(공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부계약의 갱신 등) ① 법 제17조의2제2항에 따른 갱신은 5년 단위로 3회 이내에서 할 수 있다.

② 법 제17조의2제3항에 따른 갱신을 신청할 수 있으며 갱신기간은 법 제17조의2제1항의 기간을 초과할 수 없다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 사용ㆍ수익허가의 갱신 조건은 당초의  사용ㆍ수익허가조건으로 하고, 대부계약의 갱신 조건은 시장과 대부를 받은 사람과의 계약으로 정한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

붙임 2

신ㆍ구조문대비표

현 행	개 정 안
<신 설>	제9조(공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부계약의 갱신 등) ① 법 제17조의2제2항에 따른 갱신은 5년 단위로 3회 이내에서 할 수 있다. ② 법 제17조의2제3항에 따른 갱신을 신청할 수 있으며 갱신기간은 법 제17조의2제1항의 기간을 초과할 수 없다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 사용ㆍ수익허가의 갱신 조건은 당초의 사용ㆍ수익허가조건으로 하고, 대부계약의 갱신조건은 시장과 대부를 받은 사람과의 계약으로 정한다.
제9조 ∼ 제11조 (생 략)	제10조 ∼ 제12조 (현행 제9조부터 제11조까지와 같음)